O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa dinâmica esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. O diagnóstico faz parte de um documento divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso nesta semana.
Esse é o segundo texto técnico de uma série da instituição sobre os desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, publicado em outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato consiste em analisar um problema e sugerir soluções.
Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que, nas últimas duas décadas, o Congresso passou a ter mais protagonismo na definição da agenda pública e das políticas governamentais. Segundo os autores, isso é observado no aumento da produção legislativa e na diversificação dos temas tratados nas leis.
Eles ressaltam que o fortalecimento do Congresso não deve ser visto com desconfiança por si só. O problema apontado é a forma como isso ocorreu. O texto sugere que parte importante desse fortalecimento se deu por vias informais, o que gerou distorções no funcionamento das comissões permanentes, no uso das emendas orçamentárias e na organização da agenda legislativa.
Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido, criado durante a pandemia da Covid-19 para permitir participação remota. O modelo acabou mantido em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.
Rey afirma que a presidência da Câmara tem discricionariedade para usar a deliberação remota de maneira informal. Com a dispensa da biometria, diz ela, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse. Outro ponto é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que ajuda a organizar a pauta do plenário. O documento indica que, nas últimas legislaturas, o grupo passou a funcionar em uma zona entre a formalidade e a informalidade, com reuniões até fora da Câmara.
Rey conta que, na gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), não se sabia se a reunião do colégio de líderes estava acontecendo. Um líder relatou a ela que foi questionado por Lira sobre o que fazia no local ao chegar para o encontro. Para a pesquisadora, o fato de Hugo Motta, atual presidente da Câmara, ter tornado as reuniões públicas reflete a insatisfação dos próprios parlamentares. Ela diz que, sem regras respeitadas, a personalidade do presidente da Câmara influencia a condução dos trabalhos.
Para elaborar o diagnóstico e as recomendações, Rey e Fausto contaram com um grupo de discussões que incluiu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as sugestões estão a volta da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.
A questão das emendas orçamentárias, considerada a mais sensível entre os temas que envolvem o Congresso, aparece no documento como tema para uma futura agenda de reforma. Rey afirma que o assunto é tão relevante que merece um texto à parte. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro deixe de estar vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação.
Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir um movimento de autorregulação institucional. A pesquisadora diz que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele inspire projetos que alterem o regimento atual. Ela afirma estar esperançosa porque há insatisfação dentro do Congresso, mas pessimista quanto às emendas orçamentárias. “Quando se ganha mais poder, é difícil ceder”, diz.
Rey conta que estava na Câmara na eleição de Hugo Motta e ouviu parlamentares, da direita à esquerda, reclamarem da dificuldade de trabalhar com um processo imprevisível. Ela avalia que essa situação afeta parlamentares, imprensa, meio acadêmico e cidadãos, já que decisões sobre políticas públicas tomadas com menos espaço de deliberação tendem a ser empobrecidas.
